ISO9000标准在地方政府管理中的实践困境与出路

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当前一些地方政府在公共管理实践中实施了ISO9000标准并取得了较好的成效。但是,作为一种从企业管理引入的理念,在地方政府的公共管理实践过程中,存在技术理性与公共理性的冲突、操作层面难以把握、制度相容性偏低、体系运行的持续动力不足等困境。结合江苏省淮安市实施ISO9000质量管理体系的典型个案,建议合理确立标准、加强认证培训、完善体制机制、注重动力机制,使地方政府在公共管理实践中能更好地运行ISO9000标准。

地方政府在公共管理实践中推行ISO9000标准,有助于推进政府管理创新,提高政府行政效能,推动服务型政府建设,是一种符合国际规范的管理举措。我国一些地方政府在管理过程中实施了ISO9000质量管理体系,服务质量和工作效率明显得到提高。但是,ISO9000标准在地方政府管理实践中也产生适应困境。为使地方政府在公共管理实践中能更好地实施ISO9000标准,探讨地方政府导入ISO9000标准的策略意义重大。

一、ISO9000标准的历史演变及对地方政府管理的适用性

(一)ISO9000标准的历史演变

ISO9000标准是由国际标准化组织(ISO)成立的质量管理和质量保证技术委员会(TC176)制定的。它源于制造业,是以企业为管理对象、以质量为核心同时强调过程和方法的质量管理体系。ISO9000标准是一个系列标准,在促进世界质量管理和质量保证水平不断发展过程中,ISO9000标准经历了一个从制定到不断完善和持续改进的过程,在过去的30年间共进行了五次修订。

1987年版的ISO9000标准。1986年ISO发布了ISO8402《质量———术语》标准、1987年发布了ISO9000《质量管理和质量保证标准———选择和使用指南》、ISO9001《质量体系———设计开发、生产、安装和服务的质量保证模式》、ISO9002《质量体系———生产和安装的质量保证模式》、ISO9003《质量体系———最终检验和试验的质量保证模式》、ISO9004《质量管理和质量体系要素———指南》等。这六项标准组成起来,通称为ISO9000标准。ISO9000标准是发达国家企业质量管理的总结,已被全世界150多个国家和地区共同采用为国家标准和地区标准。

1994年版的ISO9000标准。1994年版的ISO9000标准是对质量保证要求(ISO9001、ISO9002、ISO9003)和质量管理指南(ISO9004)的技术内容作局部的修改,引入了一些新的概念和定义,总体结构和思路不变,为2000年版的修改提供过渡的理论基础。1994年版的ISO9000标准包括ISO8402:1994《质量管理和质量保证———术语》、ISO9000-1:1994《质量管理和质量保证标准第1部分:选择和使用指南》、ISO9000-2:1993《质量管理和质量保证标准第2部分:ISO9001、ISO9002、ISO9003实施通用指南》、ISO9000-3:1991《质量管理和质量保证标准第3部分:ISO9001在开发软件、供应和维护中的使用指南》、ISO9000-4:1993《质量管理和质量保证标准第4部分:可信性大纲管理指南》、ISO9001:1994《质量体系设计、开发、生产、安装和服务的质量保证模式》、ISO9002:1994《质量体系生产、安装和服务的质量保证模式》、ISO9004-1:1994《质量管理和质量体系要素第1部分:指南》等。1994年到1999年底又陆续发布了其他一些支持性技术指南标准和文件,共计27项,将ISO9000系列标准作了进一步的扩展。

2000年版的ISO9000标准。为提高标准使用者的竞争力,ISO/TC176质量管理和质量保证技术委员对标准进行了修订,2000年正式发布了2000年版的ISO9000标准。该标准在总结质量管理实践经验的基础上,将朱兰、戴明、费根堡姆等国际质量宗师对质量管理经营的理念和质量改进的方法等,全面地融合在标准中,编撰了ISO9000标准的指导原则———八项质量管理原则:领导作用、全员参与、以顾客为关注焦点、持续改进、过程方法、管理的系统方法、与供方互利的关系、基于事实的决策方法。2000年版的ISO9000标准包括ISO9000:2000《质量管理体系基础和术语》、ISO9001:2000《质量管理体系要求》、ISO9004:2000《质量管理体系业绩改进指南》。2000年版的ISO9000标准的结构、理念、内涵都变化较大,标准引入了“过程方法”“以顾客为关注焦点”等基本理念,淡化了制造业的痕迹,适用性更强。

2008年版的ISO9000标准。2008年版的ISO9000标准是在2000年版的ISO9000标准的基础上修订的,是一次“编辑性修改”,并未发生显著变化。该版标准更加明确地表述了2000版的ISO9001的内容,保持并提高其与ISO14001:2004的相容性并与ISO9004:2009协调一致。

2015年版的ISO9000标准。这次改版,ISO9001发生了较大的变化:一是明确了质量管理原则,即以顾客为关注焦点、领导力、员工契合、过程方法、改进、基于实事的决策方法、关系管理;二是强调建立的管理体系要适合组织具体要求;三是要求组织高层参与且能承担责任,使质量与业务策略相适应;四是标准要有风险防范意识,鼓励持续改进;五是对文件的规定性要求更少,组织机构可以决定什么信息需要记录及采用何种文件格式;六是使用通用的新高层结构,以便与其他管理体系的标准保持一致。

(二)ISO9000标准对地方政府管理的适用性

源于制造业的ISO9000标准早已普遍适用于各个行业,当然也适用于地方政府的服务和管理。ISO9000标准明确指出:“规定的所有要求是通用的,适合于提供不同产品、不同规模、各种类型的组织”。标准要求“以顾客为关注焦点”,强调管理与服务的标准化、程序化,岗位、责任、权力的统一,这与政府的人员管理原则是一致的。65因此,地方政府推行ISO9000标准是可行的。

我国地方政府在20世纪90年代末就在税务局、政府采购中心、检验检疫局等部门开始实施ISO9000标准。之后,ISO9000标准在政府其它部门乃至整个地方政府中推广,比如北京市海淀区、江苏省淮安市、浙江省宁波市、广东省江门市、成都市金牛区政府等都在政府管理过程中实施了ISO9000质量管理体系,取得了显著的成效。

二、ISO9000标准在地方政府管理中的实践困境

尽管实施ISO9000标准使地方政府管理更加规范、办事效率更高,但是作为从企业管理移植到政府公共管理的质量管理体系在政府治理这种十分复杂的情景下也会遭遇到实践困境。

(一)技术理性与公共理性的冲突

将ISO9000质量管理体系导入地方政府管理是以技术理性为导向,而技术理性是以有效为目标,是一种实施定量计算的行为活动。然而,人不可能是完全理性的,人的理性受个体目标不确定的认知水平、精力等因素的影响,地方政府的基层工作人员不会都完全按要求办事,在政府质量管理过程中,政府工作人员为了应付工作中的各种不可预测性和不确定性,可能会借助一些政策文件等工具将人为不确定的因素转化成非人为的要求和标准化的流水线作业及相应的工作组织,人的创造性、自主性等可能会被这些整齐、标准的机械动作所淹没。当然,过分追求理性也有弊病。一是政府质量管理这套理性化的管理模式是建立在“公正、客观”的基础上,而政府质量和绩效很难计量,因此,政府质量管理“公正、客观”也是相对的;二是虽然政府质量管理也鼓励公民参与,也关注公众需要,但将ISO9000质量管理体系导入地方政府管理更体现公共管理的“技术性”的一面,影响了“民众满意度”作为指标体系的政府管理的目标。

(二)操作层面难以把握

地方政府质量管理体系的设计总体来说还是较为清晰的,有一定的可操作性,但由于嵌入式改革的冲突,在具体的操作过程中某些方面难以把握。一是操作程序复杂。ISO9000质量管理体系的管理文件通常较为精细,管理文件通过严格的行政流程把复杂的行政事务控制在每个环节、每个时段及每个工作人员,可能导致细致而庞杂的管理规则,使基层工作人员难于理解和接受。二是质量测量标准难以准确量化。由于ISO9000质量管理体系是从企业借鉴和移植来的,而政府与企业不同,政府产品一般是中间产品,不好划分责任主体,在操作过程中难以把握。三是质量测量的偏差。质量测量方式通常是外部认证与内审相结合,由于组织机构内外信息的不对称易使外部认证流于形式;而内审是由各个部门的内审员来完成,由于内审员的素质不同也容易出现偏差。四是质量认证机构的能力较弱。多数认证机构的咨询师只有企业的认证经验,对地方政府运行的程序不够熟悉,无法设计具有地方特色的认证程序和标准,认证设计容易出现形式化、同质化、模式化;在标准和程序设计上的某个环节或某个参数往往容易与地方政府的实际需求脱节,这样即使严格按照标准和程序操作也会出现偏差。

(三)制度的相容性偏低

将ISO9000质量管理体系导入地方政府的管理中是一种嵌入式的改革,存在制度的不相容。一是导入后与政府管理原有的官僚体制稳定特性的冲突。在政府内部每个官员都有明确的高低职位,拥有特定的权限,实行严格的上下级制度,上级命令下级执行,下级官员严格对上级负责。这种严格的政府层级制度十分不利于质量管理体系在政府管理中的实施,不利于发挥下级政府工作人员的作用。二是在导入标准之前,地方政府已形成了一套稳定的工作模式,如条块分割的职能业务、自上而下的指令控制等,导入过程中ISO9000质量管理体系与地方政府原有的行政管理体系的具体工作机制较难有效衔接和整合,容易造成ISO9000质量管理体系与原来的行政管理体系脱离,无法与日常工作很好融合;另外,在行政管理中绩效考核设置不够科学、有效,也容易使质量认证工作与地方政府的实际工作相脱离。三是我国地方政府在运作时的人治色彩较浓,运动式的管理及自上而下压力型的管理等与ISO9000质量管理体系标准的“持续改进”“精细化管理”“规范化管理”等理念存在矛盾,这些都会形成了制度障碍。因此,质量管理体系的运行很难从根本上改变地方政府各级人员“对上而不对下负责”的价值取向。

(四)体系运行的持续动力不足

一是领导更换过于频繁。质量管理体系只有持续运行才能发挥作用,但在实际工作中地方政府领导因为换届而经常更换,继任者很少会对前任的工作保持高度热情。领导的热情与偏好对ISO9000质量管理体系的可持续性有举足轻重的作用,“一把手”更替过于频繁是ISO9000质量管理体系运行持续动力不足的重要原因。二是中层及基层工作人员既是ISO9000质量管理体系的执行者又是评估对象,他们在质量认证时负责具体贯标工作的落实,同时还承受着作为被评估对象的压力,也是ISO9000质量管理体系质量论证持续动力不足的一个原因。有些基层工作人员在质量认证过程中没有坚持“民众为本”和“结果是提供高质量的行政管理和服务”的理念。因此,他们在质量认证过程中多是被动地执行上级文件和领导的命令,积极性普遍不高。三是原有的组织文化的影响。组织文化是组织中共有的、非正式的价值和信念,通过个体的思想、意识、心理、习惯等影响组织的绩效。政府官员是一个专职的薪金阶层,其职务稳定,并有望正常晋升,官僚既得的特权地位会鼓励保守主义和稳定至上,“息事宁人”是管理者最常用的策略,这就会阻碍政府管理的变革和创新,不利于创新行动和措施的导入。

三、地方政府实施ISO9000标准的典型个案

江苏省淮安市2007年开始实施ISO9000质量管理体系,是全国较早全面实施ISO9000标准的地级市,也是地级市能够持续实施ISO9000标准的典型。该市在出台相关制度时注意合理吸收地方政府原有的有效办法和规章制度,使之内化为政府质量管理的一部分,并将质量管理体系的考评与个人的绩效和晋升挂钩。淮安市长期注重质量认证的“内审”制度,而不是只依赖外部的认证机构。其“内审”有市和部门两个层级。市一级的“内审”有两个机构:一是负责内审组织领导工作的市软环境建设办公室(隶属市纪委和监察局);二是专门的“市直部门导入ISO9000质量管理体系专家指导委员会”。每个部门在综合处或办公室设总内审员1名,其他处室设内审员各1名,由总内审员牵头,各部门内审员组成几个小组进行内部交叉内审。市一级内审要对所有部门的实施情况打分,其结果纳入每个部门都很关注且很有影响力的软环境效能系统中,作为考评的一部分。虽然质量管理体系的考评结果在软环境效能系统中所占比例只有10%,但由于其他考核指标在分值上拉不开距离,质量管理体系的考评分值对综合排名起着决定性的作用。因此,质量管理体系的运行情况决定着该部门能否评上“十佳单位”“优胜单位”,进而获得市委、市政府的表彰和奖励,因此各每个部门对质量管理体系的运行不敢怠慢。在出台相关制度的同时淮安市还注重组织文化的变革,注意加大宣传力度,加强培训,使所有人员特别是领导树立质量理念并内化为自己的自觉意识,使基层工作人员在工作中慢慢形成重记录、重程序的良好习惯,使淮安市在政府管理中实施ISO9000标准能持续至今并运行良好。

四、ISO9000标准在地方政府管理中有效运行的思考

(一)合理确立标准,促进技术理性与公共理性的融合

质量管理体系文件是组织运行的依据,即行动的指南。制定文件是一项技术性很强的工作,在制定质量计划、质量目标、编写质量手册及程序文件的过程中,不但要注意技术要求的科学性,还要结合政府公信力及社会自治机制的要求。标准的制定还要体现地方政府管理工作的客观规律,要以公共需求为导向,加大公共参与力度,加强对政府行政效能的监督,尽量促使技术理性与公共理性的融合。

(二)加强认证培训,确保理论与操作的对接

将ISO9000质量管理体系导入政府管理,要加强对相关人员的培训,包括对领导层、内审员和基层工作人员的培训。对管理层的培训主要是使管理者能主动承担在质量管理体系建立、实施、保持和改进中的领导职责;对内审员的培训主要是提高人员的素质和能力,保证质量认证工作有序进行;对一般基层工作人员的培训主要是使他们掌握质量体系的相关方法,使他们在实际工作中能准确地运用执行。总之,通过培训使他们掌握ISO9000质量管理体系的内涵、本质和基本术语,要求他们在体系运行过程中用ISO9000质量管理体系的方法、理念和规范进行工作。

此外,要挑选资质较好、知名度高并经过国家认证机构管理委员会(CNAB)审核批准的认证机构进行质量认证。该类认证机构一般管理制度较为完善,专职审核员的人数较多且素质较高,可以避免在质量认证设计上出现形式化、同质化、模式化,避免在标准和程序设计上与地方政府的实际需求脱节。

(三)完善体制机制,实现嵌入后制度兼容

一是尽量改变原有的各自为政、只为上而不为制度等官僚体制,加强民主监督。通过培训、座谈会等使地方政府工作人员在ISO9000质量管理体系导入政府管理过程中注重“以顾客为关注焦点”,坚持“民众为本”,从而在思想观念上从“管制”转变为服务、在角色上从“官员”转变为“服务员”。二是根据地方政府的具体情况,针对ISO9000质量管理体系标准应用于政府工作时的矛盾与冲突,在导入时要加强与政府日常工作的紧密结合,要注意与其他制度的兼容,实现集成管理,如建立科学的、有效的与质量认证有所关联的绩效评价体系,把ISO9000质量管理体系标准的要求与日常工作相结合进行评价,防止质量认证工作与地方政府的实际工作相脱离。在实施时既要注重政府质量管理与政府日常工作的融合,又要注重质量评估与组织考核的融合,保证质量管理体系的正常运行。三是针对我国地方政府浓厚的人治色彩、运动式及自上而下的压力型管理等特点,对质量认证要按部门分步推进。

(四)注重动力机制,保证政府质量管理的可持续性

制度的可持续性主要取决于动力机制(包括领导承诺、员工认同、组织文化等政治性因素)。为保证政府质量管理的可持续性,在ISO9000质量管理体系导入政府管理过程中要注重以下几方面的工作:一是领导不宜频繁更换。人力物力财力等资源是体系运行不可或缺的因素,而只有领导者才能确保体系运行所需资源的获得。因此,领导不宜频繁更换,才能保证政府质量管理的可持续性。二是出台相关制度。用制度管人,在出台相关制度时合理吸收政府原有的有效办法和规章制度使之内化为政府质量管理的一部分,将质量管理体系运行的效果与个人绩效、评先、评优、晋升等挂钩。要让全体人员体会到质量认证的好处,真正树立质量意识,使ISO9000的管理理念、规范等真正内化为他们的自觉行动。三是变革原有的组织文化。地方政府质量管理将政府官僚制自我本位、追求稳定和不思变革的组织文化转变为持续改进的组织文化是一项很重要的工作,组织文化的变化是较深层次的变革,要使所有人员尤其是领导树立质量理念并内化为自己的自觉意识,要使基层工作人员在平常工作中逐步形成重记录、重改进、重程序的良好工作习惯。有意识地推广持续改进的组织文化,为民众提供高质量的行政管理和服务。


文章来源:深圳ISO9001认证
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